الگو‌های بهینه جایابی صنایع

در مقاله ای با عنوان «استقراریابی صنایع در ایران با استفاده از نظریه پیچیدگی اقتصادی و مفهوم دانش ضمنی» که در «پژوهشنامه اقتصاد و برنامه ریزی» منتشر شده است، علی اسمعیل زاده، دانش آموخته کارشناسی ارشد دانشگاه تهران، به همراه فرهاد رهبر و محمد طالبی، به بررسی این پرسش پرداخته اند که دانش و قابلیت های انباشته شده چگونه بر مکان استقرار صنایع در ایران اثر می گذارند. تولید یک کالا فقط به ماشین آلات و مواد اولیه وابسته نیست، بلکه به مجموعه ای از فعالیت های هماهنگ و دانش لازم برای انجام آنها نیز نیاز دارد. بخش مهمی از این دانش در قالب دستورالعمل های مکتوب ثبت نمی شود، بلکه در تجربه، مهارت و حافظه افراد و سازمان ها انباشته می شود. از همین رو، صنایع تمایل دارند در مناطقی شکل بگیرند که بخشی از قابلیت های موردنیاز آنها از پیش وجود دارد. جابه جایی نیروی کار میان بنگاه ها نیز به انتقال این تجربه و مهارت ها کمک می کند و زمینه ورود بنگاه های جدید را فراهم می سازد. رسیدن به مزیت پایدار نویسندگان این مقاله، چارچوبی را که معمولا برای «کشور - محصول» به کار می رود، به سطح «استان - صنعت» آورده اند. داده ها از مرکز آمار ایران و شامل تعداد بنگاه های صنعتی دارای ده نفر کارکن و بیشتر در ۳۱ استان، طی سال های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۸ و بر پایه کدهای چهاررقمی ISIC است. با این داده ها چند شاخص محاسبه شده است: مزیت نسبی آشکارشده هر صنعت در هر استان، پیچیدگی صنایع و استان ها، «مجاورت» میان صنایع (یعنی اینکه دو صنعت چقدر با هم در استان ها مزیت دارند) و «فاصله» هر صنعت از ساختار موجود استان. مجاورت بالا نشانه اشتراک در مهارت و فناوری تفسیر می شود. از روی این روابط، شبکه ای به نام «فضای صنعتی» ساخته شده که صنایع نزدیک به هم را به یکدیگر وصل می کند. در نقشه صنعتی یزد برای سال ۱۳۹۸، صنایع سه موقعیت دارند: صنایع دارای مزیت، صنایع بدون مزیت اما نزدیک به هسته مزیت دار، و صنایع بدون مزیت و دور از آن. بر پایه منطق پیچیدگی اقتصادی، گروه نخست باید موضوع حفاظت از قابلیت های موجود باشد و گروه دوم می تواند فهرست اولیه گزینه های توسعه را بسازد، چون دسترسی آنها به دانش و فناوری مورد نیاز واقع بینانه تر است. از آنجا که مزیت در یک مقطع زمانی ممکن است ناپایدار باشد، صنایع بر اساس دو دوره پایه و نهایی در چهار دسته قرار گرفته اند: مزیت پایدار، مزیت ازدست رفته، مزیت نوظهور و بی مزیت. هسته هدف از صنایع دارای مزیت پایدار و نوظهور تشکیل می شود. سپس صنایعی که بیش از ۵۵درصد مجاورت با این هسته دارند شناسایی می شوند و در پایان، شاخص های پیچیدگی و فاصله فهرست را محدود می کنند: اولویت با صنایعی است که فاصله کمتری از ساختار استان دارند و پیچیدگی شان از پیچیدگی اقتصادی استان بالاتر است. سیاستگذاری صنعتی فقط اقتصادی نیست خود نویسندگان یادآور می شوند که به دلیل عدم تولید یا عدم دسترسی به برخی آمارها، فقط تعداد بنگاه ها مبنای محاسبه بوده، نه اشتغال، سرمایه گذاری یا تولید که در پژوهش های مشابه خارجی استفاده شده است. همچنین تاکید می کنند که اولویت گذاری نهایی صرفا اقتصادی نیست و ملاحظاتی مانند امنیت غذایی، اهداف راهبردی و اقتصاد سیاسی هم اثر دارند؛ این پژوهش فقط بُعد اقتصادی و فناورانه تصمیم را پوشش می دهد. مهم ترین توصیه مقاله این است که سیاست صنعتی استانی به جای پراکنده کاری و ورود به هر صنعت جذاب، باید از قابلیت های انباشته شده همان استان شروع کند. صنایعی که از نظر مهارت، نیروی انسانی، شبکه تامین و فناوری به هسته مزیت دار نزدیک ترند، با هزینه یادگیری کمتر و ریسک پایین تر شکل می گیرند و پیوندهای موجود را هم عمیق تر می کنند. بنابراین حمایت هدفمند باید دو کار را هم زمان انجام دهد: حفظ مزیت های پایدار و نوظهور، و جهت دهی سرمایه گذاری به صنایعی که فاصله کمی از ساختار استان دارند و پیچیدگی شان بالاتر است. نتیجه می تواند هم ماندگاری ظرفیت های فعلی و هم زمینه ساز ظهور خوشه های صنعتی تازه باشد. ضرورت مطالعه جایابی علی اسمعیل زاده، نویسنده مقاله، در گفت وگو با «دنیای اقتصاد» در پاسخ به علت انتخاب این موضوع برای پژوهش خود گفت: مطالعات مربوط به راهبردهای توسعه صنعتی سایر کشورها، آسیب شناسی صنعت ایران و تجربه های تجارت خارجی، ضرورت پاسخ به دو پرسش اساسی را مشخص کرد: چه کالاهایی باید تولید شوند و این کالاها در کجا تولید شوند؟ نظریه پیچیدگی اقتصادی، با شناسایی ظرفیت کشورها برای تولید کالاهای مختلف، به پرسش نخست پاسخ می دهد؛ اما تعیین محل استقرار صنایع نیز به چارچوبی مبتنی بر ظرفیت های منطقه ای و پیوندهای تولیدی نیاز دارد. بررسی راهبردهای صنعتی ایران نشان می دهد که جایابی صنایع عمدتا به طرح های آمایش سرزمین و برنامه های عمرانی واگذار شده و کمتر از یک چارچوب نظری منسجم پیروی کرده است. او درباره عدم وجود چنین الگویی در ایران اشاره کرد: یکی از پیامدها، تاثیر ملاحظات سیاسی و محلی بر محل استقرار کارخانه هاست؛ برای مثال، پیگیری نمایندگان مجلس برای احداث کارخانه در حوزه انتخابیه خود، بدون توجه کافی به منطق اقتصادی. پیامد دیگر، توسعه نامتوازن زنجیره ارزش است. در صنعت فولاد، افزایش قیمت جهانی گندله در مقطعی سرمایه گذاری ها را به سمت این بخش سوق داد، درحالی که خوراک کافی وجود نداشت. سیاست های تجاری، از جمله وضع عوارض بر صادرات کالاهای خام و نیمه خام، نیز بر توزیع سرمایه گذاری میان حلقه های زنجیره اثر می گذارند. بنابراین، جایابی صنایع باید با توجه به ظرفیت مناطق و نیازهای کل زنجیره انجام شود. اسمعیل زاده درباره متولی این امر در کشور و علت عدم توجه به آن گفت: در برنامه هفتم توسعه، تکالیفی در زمینه مطالعات صنعتی و خوشه های صنعتی برای وزارت صمت در نظر گرفته شده است. اما مانع مهم، ضعف زیرساخت داده است. اطلاعات بنگاه های صنعتی، شامل کارکنان، ظرفیت تولید و محل استقرار، وجود دارد؛ اما دسترسی به داده های تفصیلی به دلایل محرمانگی و موانع اداری محدود است. در برخی حوزه ها نیز داده های تاریخی کافی وجود ندارد و کیفیت اطلاعات موجود پایین است. بنابراین، تقویت نظام جمع آوری داده، ارتقای کیفیت اطلاعات و تسهیل دسترسی پژوهشگران ضروری است. مسیر سیاستی شدن یافته ها اسمعیل زاده درباره مسیر تبدیل شدن یافته های این پژوهش به سیاست گفت: پژوهش پیشین، با استفاده از نظریه پیچیدگی اقتصادی و کدهای نظام هماهنگ کالاها (HS)، کالاهای دارای ظرفیت ایجاد مزیت صادراتی را شناسایی کرده بود. پژوهش جدید این تحلیل را به سطح استان ها گسترش داد تا صنایع مناسب برای حمایت سیاستی در هر منطقه مشخص شوند. نتایج می توانند مستقیما در سیاستگذاری صنعتی منطقه ای به کار روند. البته مطالعه فعلی به بنگاه های صنعتی دارای حداقل ۱۰ نفر کارکن محدود است و بخش خدمات را پوشش نمی دهد. دسترسی به داده های گسترده تر، امکان توسعه تحلیل تا سطح شهرها و شهرک های صنعتی را فراهم می کند. او درباره اینکه چرا به رغم تلاش های زیاد در این حوزه، سیاست ها اجرایی نمی شوند گفت: مساله اصلی، نه فقدان اقبال به این رویکردها، بلکه ضعف استمرار و اجرای سیاست هاست. راهبردهای صنعتی در سال های ۱۳۸۲ و ۱۴۰۰ و دوره های دیگر تدوین شدند، اما با تغییر دولت ها، برنامه های قبلی کنار گذاشته شدند و فرآیند تدوین اسناد جدید از سر گرفته شد. حتی در دولت سیزدهم نیز نهادهایی مانند سازمان برنامه و بودجه و مرکز پژوهش های اتاق بازرگانی هم زمان روی برنامه های مشابه کار می کردند. این روند، سیاستگذاری را به چرخه تکراری تدوین سند و کنارگذاشتن آن تبدیل کرده است. اسمعیل زاده درباره راهبرد جایگزین برای رسیدن به اهداف توسعه صنعتی گفت: سیاستگذاری پروژه محور یا ماموریت محور می تواند گزینه ای قابل بررسی باشد. در این رویکرد، به جای اتکای صرف به اسناد بلندمدت، پروژه هایی با اهداف روشن، زمان بندی مشخص و نتایج قابل اندازه گیری تعریف می شوند؛ برای مثال، پروژه ای مشخص برای بهبود یکی از حلقه های زنجیره ارزش فولاد. این روش می تواند اجرای سیاست ها و ارزیابی نتایج را تسهیل کند، اما جایگزین نیاز به راهبرد منسجم توسعه صنعتی نیست و برای ارزیابی اثربخشی آن، مطالعات نظری و تجربی بیشتری لازم است. توسعه صنعتی در دور باطل سندنویسی توسعه صنعتی ایران بیش از آنکه با کمبود راهبرد مواجه باشد، از فقدان پیوند میان دانش، سیاستگذاری و اجرا رنج می برد. جایابی صنایع بدون توجه به ظرفیت های منطقه ای و پیوندهای زنجیره ارزش، به اتلاف منابع و توسعه نامتوازن منجر می شود؛ درحالی که نظریه پیچیدگی اقتصادی می تواند مبنایی برای شناسایی کالاها و مناطق مستعد تولید فراهم کند. بااین حال، ضعف داده ها و ناپایداری سیاست ها مانع بهره گیری از این ظرفیت است. خروج از چرخه تکراری تدوین اسناد، مستلزم تقویت زیرساخت اطلاعاتی، استمرار سیاست ها و حرکت به سوی پروژه های صنعتی مشخص، قابل اندازه گیری و متناسب با مزیت های منطقه ای است.