بازسازی ظرفیت‌های نهادی و بهره‌وری

یکی از مشکلات مزمن برنامه ریزی توسعه در ایران، غلبه رویکرد هدف گذاری کمّی بر تحلیل ظرفیت های نهادی، مالی، اجرایی، اجتماعی و فرهنگی اقتصاد است. در برنامه ها معمولا نرخ رشد اقتصادی، سرمایه گذاری، اشتغال، صادرات و بهره وری به عنوان اهداف تعیین می شوند، اما سازوکار تحقق این اهداف، مسوولیت بازیگران، منابع مورد نیاز، تعارض منافع و الزامات اصلاحات نهادی و حکمروایی به اندازه کافی مورد توجه قرار نمی گیرد. تعیین هدف رشد اقتصادی ۸درصدی، به خودی خود سیاست توسعه ای محسوب نمی شود. تحقق چنین رشدی مستلزم سرمایه گذاری مولد، ثبات اقتصاد کلان، دسترسی به فناوری، توسعه بازارها، ارتقای سرمایه انسانی، بهبود محیط کسب وکار، افزایش بهره وری و پیاده سازی الگوی حکمرانی خوب است. در غیاب این پیش شرط ها، هدف گذاری های کمّی به تدریج به احکامی تبدیل می شوند که در گزارش های عملکرد تکرار می شوند، اما اثر معناداری بر زندگی اقتصادی و معیشت مردم ندارند. از منظر اقتصاد نهادی، عملکرد اقتصادی تنها تابع منابع طبیعی، سرمایه و نیروی کار نیست؛ بلکه کیفیت نهادها، قواعد بازی، حقوق مالکیت، ثبات قوانین، شفافیت، پاسخگویی و کیفیت تصمیم گیری نیز در آن نقش تعیین کننده دارند. بنابراین، اصلاح برنامه هفتم باید بر بهبود کیفیت حکمرانی اقتصادی متمرکز شود. یکی از الزامات اساسی، مشخص شدن مسوولیت هر دستگاه در قبال نتایج برنامه است. تعدد دستگاه های تصمیم گیر، تداخل وظایف، سیاست های متناقض، تغییرات مکرر مقررات و نبود نظام موثر ارزیابی عملکرد، هزینه مبادله را افزایش می دهد و انگیزه سرمایه گذاری بلندمدت را کاهش می دهد و چه بسامنجر به نااطمینانی در اقتصاد می شود. همچنین باید از سیاستگذاری بخشی و جزیره ای فاصله گرفت. نمی توان همزمان از رشد تولید سخن گفت، اما با سیاست های ارزی، تجاری، مالیاتی و قیمت گذاری، انگیزه تولیدکننده و سرمایه گذار را تضعیف کرد. اصلاح برنامه باید مبتنی بر هماهنگی سیاست های اقتصادی و ارزیابی آثار متقابل آنها باشد. در شرایطی که امکان اتکای گسترده به منابع مالی جدید محدود است، بهره وری باید به یکی از محورهای اصلی اصلاح برنامه تبدیل شود. با این حال، بهره وری را نباید صرفا به افزایش تولید با نهاده ثابت یا کاهش هزینه های جاری دستگاه ها تقلیل داد. بهره وری نتیجه مجموعه ای از عوامل فنی، مدیریتی، اقتصادی، نهادی و رفتاری است. کیفیت مدیریت، انگیزه نیروی انسانی، دسترسی به دانش و فناوری، نظام انگیزشی، رقابت پذیری، اعتماد اقتصادی و کیفیت حکمرانی بر بهره وری اثر می گذارند. در نتیجه، افزایش بهره وری بدون اصلاح ساختارهای ناکارآمد و انگیزه های نامناسب امکان پذیر نیست. اصلاح برنامه هفتم باید از نگاه صرفا تولیدمحور به سمت نگاه اکوسیستمی و زنجیره ارزش حرکت کند؛ به این معنا که عملکرد هر محصول در ارتباط با شرایط اقلیمی، اقتصادی، اجتماعی، نهادی، فرهنگی و رفتاری تولیدکنندگان و سایر بازیگران زنجیره، تحلیل شود. همچنین حمایت های دولتی باید از توزیع پراکنده و بعضا غیرهدفمند منابع به سمت توسعه زیرساخت های مشترک، دانش و فناوری، تحقیقات کاربردی، ترویج، تشکل های تولیدی، بازاررسانی، کاهش ضایعات و ارتقای بهره وری واحدهای خرد و کوچک هدایت شود. یکی از ابعاد مغفول در برنامه های توسعه، رفتار اقتصادی مردم و بنگاه هاست. سیاستگذار غالبا فرض می کند که با ابلاغ یک قانون یا تخصیص اعتبار، رفتار اقتصادی نیز مطابق انتظار تغییر خواهد کرد؛ درحالی که تصمیم های اقتصادی تحت تاثیر اعتماد، انتظارات تورمی، ریسک، تجربه های گذشته و انگیزه های فردی و جمعی قرار دارند. برای مثال، بی ثباتی سیاست ها و نااطمینانی نسبت به آینده می تواند موجب ترجیح فعالیت های کوتاه مدت و دارایی محور بر سرمایه گذاری مولد شود. بنابراین، اصلاح برنامه باید به جای اتکای صرف به ابزارهای دستوری، از سازوکارهای انگیزشی، مشارکت اجتماعی، تقویت سرمایه اجتماعی و افزایش اعتماد عمومی بهره بگیرد. به نظر می رسد در اصلاح برنامه باید میان اهداف راهبردی و احکام اجرایی تمایز قایل شد. اهدافی مانند رشد پایدار اقتصادی، ارتقای بهره وری، ایجاد اشتغال مولد، کنترل تورم، امنیت غذایی، کاهش نابرابری، حفاظت از منابع طبیعی و بهبود کیفیت زندگی مردم باید حفظ شوند؛ زیرا این اهداف وابسته به یک دوره برنامه ریزی نیستند و ضرورت های بلندمدت اقتصاد ایران محسوب می شوند. در مقابل، اهداف کمّی که بدون پشتوانه منابع مالی، ظرفیت اجرایی و پیش شرط های نهادی تعیین شده اند، باید بر اساس سناریوهای واقع بینانه تعدیل و زمان بندی شوند. احکام تکراری، موازی، فاقد متولی مشخص یا دارای تعارض با سایر سیاست ها نیز باید اصلاح یا حذف شوند. در این میان، نباید اصلاح برنامه به حذف مسوولیت دولت در قبال توسعه، عدالت اجتماعی و تامین کالاهای عمومی منجر شود. اصلاح برنامه باید بر چند محور عملیاتی استوار باشد: نخست، تعیین اولویت های محدود و راهبردی به جای انباشت اهداف و احکام متعدد؛ دوم، پیوند دادن هر هدف با منابع مالی، متولی اجرایی، زمان بندی و شاخص قابل سنجش؛ سوم، طراحی نظام پایش و ارزیابی مستقل و انتشار عمومی گزارش پیشرفت؛ چهارم، اصلاح سیاست های متناقض و کاهش نااطمینانی در محیط کسب وکار؛ پنجم، هدایت منابع محدود به سرمایه گذاری های مولد و دارای آثار سرریز اقتصادی و اجتماعی؛ ششم، تقویت نظام تحقیق، آموزش، ترویج و نوآوری به عنوان زیرساخت افزایش بهره وری. در نهایت، اصلاح برنامه باید با مشارکت واقعی بخش خصوصی، تشکل های تولیدی، دانشگاه ها، مراکز پژوهشی، کارشناسان و جامعه مدنی انجام شود؛ زیرا توسعه صرفا محصول تصمیم دولت نیست، بلکه حاصل تعامل دولت کارآمد، بازار رقابتی و جامعه مشارکت جو است. به نظر می رسد مهم ترین خطر در اصلاح برنامه هفتم، آن است که به جای اصلاح سازوکارهای تولید و تخصیص منابع، صرفا اهداف کمّی کاهش یابند و برنامه جدید نیز به فهرستی از آرزوهای تعدیل شده تبدیل شود. مساله اقتصاد ایران فقط کمبود منابع نیست، بلکه چگونگی استفاده از منابع موجود، کیفیت تصمیم گیری، ساختار انگیزه ها و ظرفیت نهادها برای تبدیل منابع به ارزش اقتصادی و اجتماعی نیز اهمیت اساسی دارد. بنابراین، معیار موفقیت اصلاح برنامه هفتم نباید تعداد احکام اصلاح شده یا میزان کاهش اهداف باشد، بلکه باید میزان بهبود کیفیت حکمرانی، افزایش بهره وری، تقویت سرمایه گذاری مولد، ارتقای تاب آوری اقتصادی و بهبود رفاه و امنیت اقتصادی مردم باشد. * اقتصاددان