منطق پنهان یارانه‌های انرژی

مکاتب مختلف نظریه های متفاوتی برای پرسش به این پاسخ مطرح کرده اند. دارون عجم اوغلو و سایمون جانسون در کتاب «قدرت و پیشرفت» نظریه ای را مطرح می کنند که هدف آن توضیح چگونگی تغییرات فناورانه است. البته نویسندگان چارچوب نظری خود را به توضیح تغییرات فناورانه محدود نمی کنند و آن را بر اعمال سیاست هایی مانند نجات مالی بانک ها در سال 2008 نیز اعمال می کنند. در واقع آنها به همین سوال کلی پاسخ می دهند که تصمیمات هدایتگر اقتصاد، از جمله درباره فناوری های جدید، چگونه گرفته می شوند؟ در ایران پرسش ها و تردیدهای جدی درباره سیاست انرژی وجود دارد. یارانه هایی که در چند دهه اخیر کشور را به بحران ناترازی انرژی کشانده است. چارچوب عجم اوغلو می تواند تا حدی به این سوال پاسخ دهد که این نظام انرژی چگونه شکل گرفته است و سیاست های موفق و ناموفق انرژی از کجا می آیند؟ چگونه ایده ها مسیر سیاستگذاری را تعیین می کنند؟ دو مفهوم کلیدی از سوی نویسندگان برای بیان چارچوب شان مطرح می شود. مفهوم اول «نگاه» (Vision) است. نگاه مجموعه ای از باورها و ایده های مشترک میان صاحبان نفوذ است، ایده هایی درباره اینکه فناوری برای چه چیزی باید به کار رود، چه چیزی پیشرفت حساب می شود و هزینه ها و منافع میان چه کسانی تقسیم شوند. مثال آغازین کتاب درباره فردیناند دو لسپس و ساخت کانال سویز است. «نگاه» او منفعت عظیم وصل کردن شرق و غرب جهان، اهمیت نقش وطنش یعنی فرانسه برای این ماموریت و اعتقاد راسخ به توانمندی مهندسان و متخصصان بود. لسپس همزمان به هزینه های انسانی و کار اجباری اهمیتی نمی داد. مفهوم دوم قدرت اقناع (Persuasion Power) است. از نظر نویسندگان، داشتن «نگاه» کافی نیست، بلکه باید بتوان دیگران را نیز قانع کرد. دو منبع قدرت اقناع، قدرت ایده ها و قابلیت تعیین دستورکار هستند. قدرت ایده ها یعنی ایده باید جذاب و قانع کننده باشد. در مثال لسپس ایده پیوند دو اقیانوس و کاهش هزینه تجارت یک ایده جذاب است که افراد زیادی با آن همراه می شوند. در سال 2008 ایده این بود «بدون نجات بانک ها فاجعه اقتصادی رخ می دهد» و اعتبار کارشناسانی که آن را تایید می کردند، فضای سیاسی را برای پذیرش آن آماده کرد. اما منبع دوم یعنی قابلیت تعیین دستورکار یعنی اینکه چه چیزی اصلا موضوع گفت وگو و تصمیم گیری باشد و چه چیزی از دایره بحث بیرون بماند. کسی که دستورکار را تعیین می کند، پیش از آنکه رقابت بر سر پاسخ ها شروع شود، پرسش ها را تعریف کرده است. در سال 2008، بحث به «چگونه بانک ها را نجات دهیم» تقلیل یافت. گزینه هایی مثل کاهش بدهی وام گیرندگان مسکن، سهیم کردن سهامداران و طلبکاران در زیان یا بازسازی ساختار بانک ها کمتر مجال طرح جدی پیدا کردند یا کنار گذاشته شدند. «نگاه» یارانه های انرژی ایران اگر ابزارهای عجم اوغلو و جانسون برای بررسی نظام انرژی ایران به کار بسته شود، می توان «نگاه» پشت این نظام را چنین تبیین کرد: «انرژی (نفت و گاز) ثروت ملی و حق شهروند است.» این نگاه توجیه کننده یارانه های بنزین و مصارف شخصی و خانگی هستند اما وقتی به یارانه های انرژی به صنایع توجه شود این «نگاه» به این شکل تغییر می کند: «انرژی ارزان مزیت صنعت ایران است.» اما این «نگاه» چگونه توجیه می شود؟ قدرت اقناع، وابسته به قدرت ایده هاست. این ایده را می توان با توسل به احساسات ملی گرایانه توجیه کرد. همین ایده باعث می شود نابرابری توزیع یارانه در بحث عمومی کمتر دیده شود. اینکه همیشه بحث های سیاستی درباره این است که قیمت چقدر و با چه سازوکار و زمان بندی افزایش پیدا کند، اهمیت تعیین دستورکار را نشان می دهد. برای یک نمونه می توان به سیاست افزایش قیمت بنزین در سال 1398 توجه کرد. در این سال قیمت بنزین یک شبه افزایش پیدا کرد و در مقابل قرار شد به دهک های پایین یارانه پرداخت شود. اینکه چرا یک سیاست افزایش قیمت به جای اصلاح نظام انرژی انتخاب می شود نتیجه توانایی تعیین دستور کار است. اعمال ناگهانی این تغییر نیز نتایج اجتماعی جبران ناپذیری بر جای گذاشت. در اینجا یکی دیگر از مفاهیم چارچوب مورد بحث یعنی «قدرت های متقابل» اهمیت پیدا می کند. این قدرت ها، نیروهای سازمان یافته ای اند که می توانند در برابر ویژن و قدرت اقناع نخبگان بایستند و مسیر فناوری و توزیع منافع را تغییر دهند: اتحادیه های کارگری، جامعه مدنی، رسانه های مستقل، احزاب و دولت های پاسخگو. نبود این نیروها در ایران باعث می شود که گزینه ای جز اعتراض شدید برای معترضان به سیاست افزایش قیمت باقی نماند. چه کسانی از یارانه ها سود می برند؟ یارانه های مبتنی بر مصرف اصولا به کسانی سود می رسانند که بیشترین مصرف را دارند. درباره مصرف شخصی و خانگی، دهک های بالا هستند که مصرف بیشتری را دارند چرا که این دهک ها با احتمال بیشتری صاحب خودرو هستند یا خانه های بزرگ تری دارند که برای گرم یا سرد کردن آنها انرژی بیشتری نیاز است. دهک های بالای درآمدی نفوذ بیشتری در میان سیاستگذاران و دسترسی راحت تری به آنها دارند. درباره صنایع و کاربرد انرژی های ارزان به عنوان یک سیاست صنعتی، می توان مشاهده کرد که این سیاست باعث رشد صنایع انرژی بر، مانند فولاد، پتروشیمی و سیمان شده است. بزرگ شدن این صنایع نقش آفرینی آنها در سیاستگذاری را افزایش داده و یکی از عوامل ثبات چنین یارانه هایی شده است. ایده ای با پشتوانه اجرایی ضعیف سال هاست که طرحی درباره تخصیص بنزین در ایران مطرح می شود که به «بنزین شهروندی» مشهور شده است. بعضی از دنبال کنندگان این طرح آن را مقدمه اجرای آن برای تمام حامل های انرژی می دانند. هسته این طرح تخصیص به فرد (کد ملی) به جای خودرو است. کل تولید داخلی بنزین میان کل افراد جامعه تقسیم می شود، افراد می توانند سهمیه خود را مصرف کنند یا در یک بازار متشکل به فروش برسانند. «نگاه» پشت این طرح همانی است که کل این نظام انرژی بر پایه آن ساخته شده است؛ یعنی اینکه انرژی ثروت ملی و متعلق به همه ایرانی هاست. این نگاه با تحریک احساسات ملی گرایانه، ایجاد جاذبه های پوپولیستی و تمرکز بر بازتوزیع به جای تولید توجه گروه های مختلفی را به خود جذب می کند. در این دیدگاه ایران به علت داشتن منابع طبیعی، ثروتمند است و تنها باید این ثروت را به درستی توزیع کرد و به ضعف جدی توان تولید و سیاست های رشد اقتصادی پرداخته نمی شود. این طرح به رغم ایده قدرتمند از توانایی تعیین دستورکار ناتوان بوده و به همین دلیل برای سال ها عملی نشده است. حتی هنگامی که اسماعیل سقاب اصفهانی که از طرف دانشگاهیان و کارشناسان هوادار این طرح حمایت می شود، در آبان 1404به عنوان رییس سازمان بهینه سازی و مدیریت راهبردی انرژی انتخاب شد، نتوانست این طرح را پیش ببرد. یکی از دلایل برآمدن این ایده در این شرایط این است که وضعیت خطیر و به صدا درآمدن زنگ خطر در حوزه ناترازی انرژی بود که باعث شد در عمل ایده ها و طرح های دیگر زمین رقابت را خالی کنند. اما برای توضیح اینکه چرا چنین طرحی پیش نمی رود می توان به قابلیت ها و توانمندی های دولت اشاره کرد. در سال 98 نیز طرحی از سوی سیاستگذاران اجرا شد که به لحاظ اجرایی از باقی طرح ها ساده تر بود. برخی روایت ها حاکی از آن است که این طرح در آن زمان توسط وزارت نفت، یعنی مجری، پیشنهاد شده بود. این پدیده توسط گراهام آلیسون به نام مدل فرآیند سازمانی شناخته می شود. مدل فرآیند سازمانی: تصمیم، محصول رویه ها و ظرفیت های موجود سازمان هاست. سازمان ها گزینه ای را برمی گزینند که با روال و توان اجرایی شان سازگار باشد. گزینه هایی که از ظرفیت سازمان بیرون است، عملا مطرح نمی شود. پارادایم نادرست الگوی پارادایم نادرست ذیل نظریه های انقلاب وابستگی قرار می گیرد. در این الگو، عقب ماندگی کشورهای در حال توسعه عمدتا نتیجه توصیه های نادرست و نامتناسب با بافت محلی است. این توصیه ها از کارشناسان و نهادهای کشورهای توسعه یافته و سازمان های بین المللی می آید و کارشناسان محلی که در غرب آموزش دیده اند هم آن را بازتولید می کنند. الگوهایی مثل مراحل رشد روستو یا مدل های تغییر ساختاری، پیچیده و معتبر به نظر می رسند، اما مفروضات آنها لزوما با واقعیت این کشورها نمی خواند. این الگو سه ویژگی مشابه با چارچوب عجم اوغلو دارد: هر دو قدرت ایده ها و کارشناسان را در شکل دادن به سیاست مهم می دانند، هر دو نقش نهادهای دانشی (دانشگاه، سازمان های بین المللی، اقتصاددانان) را نقد می کنند، هر دو می پذیرند که مشاوران ممکن است صادقانه معتقد باشند، نه لزوما بدخواه. اگر بخواهیم این الگو را بر سیاست های انرژی توصیه شده در ایران تطبیق دهیم، نتیجه قابل انتظار این است که سیاست های اصلاحی توصیه شده از سوی سازمان های بین المللی یا دانش آموختگان اقتصاد در کشورهای توسعه یافته با بافتار نهادی ایران تطابق ندارد. «نگاه» جدید چارچوب عجم اوغلو و جانسون اگرچه برای تحلیل سیاست های انرژی ساخته نشده است اما از آنجا که خود نویسندگان آن را برای تحلیل برخی سیاست ها به کار می بندند، می توان بدون تغییر خاصی از آن برای تحلیل دیگر سیاست ها نیز بهره برد. این چارچوب نمی تواند تمام پیچیدگی های نظام انرژی ایران را توضیح دهد یا برای این کار نیاز به پژوهشی دقیق تر دارد؛ اما می تواند «نگاه» جدیدی به ما اضافه کند و اهمیت ایده ها و قدرت های متقابل را یادآور شود.