از پروژه‌های پراکنده تا شبکه خلق ارزش

این پرسش، تفاوت میان «عبور از مرز» و «خلق ارزش در اقتصاد مرزی» را روشن می کند. افزایش ظرفیت جاده، پایانه، انبار یا محوطه تخلیه و بارگیری می تواند شرط لازم توسعه باشد؛ اما به تنهایی تضمین نمی کند که سرمایه گذاری به افزایش درآمد، اشتغال پایدار و فعالیت اقتصادی در منطقه منجر شود. مساله اصلی، کم اهمیت دانستن زیرساخت نیست؛ مساله، نگاه پروژه محور به توسعه است. ممکن است هر پروژه به تنهایی توجیه فنی داشته باشد، اما اگر ارتباط آن با تقاضای واقعی، شبکه حمل ونقل، بنگاه های تولیدی، بازارهای مقصد و خدمات مکمل روشن نباشد، مجموع پروژه ها الزاما به یک نظام اقتصادی کارآمد تبدیل نمی شود. در چنین شرایطی، باید پرسش توسعه را تغییر داد: به جای اینکه فقط بپرسیم چه زیرساختی باید ساخته شود، باید بدانیم این زیرساخت به کدام جریان اقتصادی خدمت می کند، چه حلقه ای از زنجیره ارزش را تکمیل می کند و چه سهمی از ارزش ایجادشده می تواند در منطقه باقی بماند. زیرساخت؛ شرط لازم، نه تضمین موفقیت توسعه زیرساخت های مرزی و لجستیک برای تسهیل تجارت، کاهش هزینه مبادله و افزایش قابلیت اتکای مسیرهای حمل ونقل ضروری است. بااین حال، کارآمدی زیرساخت زمانی معنا پیدا می کند که با نیاز واقعی اقتصاد و سازوکار بهره برداری از آن تناسب داشته باشد. برای مثال، احداث انبار بدون شناخت نوع کالا، الگوی فصلی تقاضا، مشتریان بالقوه و دسترسی به شبکه توزیع، ممکن است ظرفیت بلااستفاده ایجاد کند. افزایش ظرفیت یک پایانه نیز اگر با اصلاح فرآیندهای اداری، هماهنگی دستگاه ها و مدیریت جریان ورود و خروج همراه نباشد، لزوما به کاهش زمان توقف یا هزینه حمل منجر نمی شود. در سند ملی آمایش سرزمین، بر تقویت ارتباط شهرهای مرزی با بازارها و مراکز توزیع، توسعه زیرساخت های ارتباطی مبادی مرزی، ایجاد و توسعه مراکز لجستیک و مدیریت یکپارچه مبادی مرزی تاکید شده است. این جهت گیری نشان می دهد که سیاست توسعه سرزمینی، مرز را جدا از شبکه حمل ونقل و فعالیت اقتصادی داخل کشور نمی بیند. بنابراین، ارزیابی هر پروژه باید دست کم سه سطح را در بر گیرد: نخست، ضرورت و توجیه فنی؛ دوم، امکان بهره برداری اقتصادی و وجود تقاضا و سوم، اثر آن بر عملکرد شبکه و اقتصاد منطقه. پروژه ای که در سطح اول موفق است، لزوما در دو سطح بعدی نیز موفق نخواهد بود. پسکرانه؛ جایی که ارزش اقتصادی ساخته می شود مرز محل اتصال شبکه های داخلی و خارجی است؛ اما بخش مهمی از ارزش اقتصادی تجارت در فعالیت هایی شکل می گیرد که پیش، حین یا پس از عبور کالا انجام می شوند. انبارداری، بسته بندی، تجمیع و تفکیک بار، تعمیر و نگهداری ناوگان، خدمات مالی و بیمه ای، مدیریت زنجیره تامین، فرآوری و توزیع، نمونه هایی از این فعالیت ها هستند. به مجموعه پهنه ها و فعالیت های اقتصادی متصل به یک دروازه مرزی، در ادبیات حمل ونقل و توسعه منطقه ای، می توان از منظر «پسکرانه» نگاه کرد؛ یعنی فضایی که ظرفیت عبور را به خدمات، تولید و بازار پیوند می دهد. پسکرانه صرفا محدوده ای جغرافیایی در پشت مرز نیست؛ شبکه ای از تامین کنندگان، بنگاه ها، مراکز خدماتی، مسیرهای ارتباطی و بازارهای مقصد است. گزارش کمیسیون اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل برای آسیا و اقیانوسیه درباره بنادر خشک، بر ضرورت برنامه ریزی و بهره برداری این مراکز در ارتباط با شبکه های حمل ونقل و نیازهای تجاری تاکید می کند. پیام قابل استفاده برای مناطق مرزی ایران آن است که مرکز لجستیک را نباید یک پروژه مستقل دانست؛ عملکرد آن به پیوندش با شبکه ای وابسته است که باید به آن خدمت کند. از این منظر، توسعه پسکرانه نباید به ساخت انبار یا محوطه محدود شود. پیش از تصمیم گیری باید روشن باشد چه خدماتی در منطقه کمبود دارد، چه گروهی از بنگاه ها مشتری آن خدمات خواهند بود، کالاها از کجا می آیند و به کجا می روند، و کدام فعالیت ها امکان استقرار اقتصادی دارند. این منطق در آذربایجان غربی نیز اهمیت دارد. ظرفیت یک گذرگاه مرزی هنگامی بهتر به اقتصاد منطقه متصل می شود که ارتباط آن با مراکز خدماتی، مسیرهای دسترسی، بنگاه های تولیدی، امکانات نگهداری و توزیع کالا و بازارهای مقصد طراحی شده باشد. این ارتباط باید بر اساس مطالعه جریان های واقعی شکل بگیرد، نه صرفا بر مبنای مجاورت جغرافیایی یا تصور کلی از ظرفیت منطقه. تجربه مدیریتی؛ فاصله میان ایجاد ظرفیت و خلق ارزش در تجربه مدیریتی در حوزه های صنعتی، بازرگانی و سازمانی، یکی از مسایل مهم در تصمیم گیری های توسعه ای، فاصله میان ایجاد ظرفیت و استفاده موثر از آن است. ایجاد ظرفیت، معمولا در قالب پروژه، اعتبار، ساختمان یا تجهیزات قابل مشاهده است؛ اما استفاده موثر از ظرفیت به تقاضا، مهارت، سازمان دهی، ارتباط میان بنگاه ها و کیفیت مدیریت وابسته است. این تفاوت در توسعه مرزها نیز وجود دارد. ممکن است یک منطقه از جاده مناسب، زمین قابل استفاده یا دسترسی مرزی برخوردار باشد، اما تا زمانی که مدل کسب وکار، مشتری، خدمات مکمل و پیوند آن با بازار مشخص نشده باشد، نمی توان از این ظرفیت ها انتظار خلق ارزش پایدار داشت. در نتیجه، ارزیابی پروژه های مرزی نباید صرفا با شاخص هایی مانند میزان پیشرفت فیزیکی، اعتبار هزینه شده یا ظرفیت اسمی انجام شود. این شاخص ها لازم اند، اما کافی نیستند. در کنار آنها باید پرسید: چه میزان از ظرفیت ایجادشده واقعا استفاده می شود؟ چه هزینه ای از زنجیره حمل ونقل حذف شده است؟ چه خدماتی در منطقه شکل گرفته؟ چه تعداد بنگاه به شبکه متصل شده اند؟ و چه میزان فعالیت اقتصادی جدید، با چه کیفیتی و در چه افقی قابل انتظار است؟ این پرسش ها کمک می کنند میان «خروجی پروژه» و «نتیجه اقتصادی» تفاوت بگذاریم. ساخت یک مرکز لجستیک خروجی است؛ استفاده مستمر و اقتصادی از آن، نتیجه ای است که باید اندازه گیری شود. آذربایجان غربی؛ از فهرست پروژه ها به منطق شبکه آذربایجان غربی به دلیل موقعیت مرزی، ارتباط با چند کشور و برخورداری از گذرگاه ها و مسیرهای ارتباطی گوناگون، ظرفیت ایفای نقش در شبکه های تجارت و حمل ونقل منطقه ای را دارد. اما بهره برداری از این موقعیت به معنای اجرای پروژه های مشابه در همه نقاط نیست؛ بلکه نیازمند شناخت نقش هر گذرگاه، نیازهای اقتصادی پیرامون آن و ارتباطش با سایر اجزای شبکه است. بازرگان، رازی و سرو، هرکدام در بستر جغرافیایی، روابط تجاری و شرایط عملیاتی خود فعالیت می کنند. در کنار آنها، ایده توسعه ظرفیت های مرزی در سلماس (کوزه رش) نیز باید با بررسی الزامات حقوقی، زیرساختی، تجاری و اقتصادی ارزیابی شود؛ نه اینکه صرفا با گشایش یک مسیر، نتیجه اقتصادی آن از پیش قطعی فرض شود. همین طور منطقه آزاد ماکو می تواند در صورت اتصال موثر به جریان های تجارت، خدمات و سرمایه گذاری، بخشی از این شبکه باشد؛ اما عنوان نهادی یا موقعیت جغرافیایی به تنهایی تضمین کننده چنین نقشی نیست. اصل راهنما باید تقسیم کار مکمل باشد. هر گذرگاه می تواند کارکردها و ظرفیت های خاص خود را داشته باشد؛ هر شهرستان می تواند بخشی از خدمات یا فعالیت های موردنیاز شبکه را فراهم کند؛ و هر پروژه باید در نسبت با این تقسیم کار تعریف شود. چنین رویکردی به معنای رتبه بندی مناطق یا گذرگاه ها نیست، بلکه به معنای طراحی ارتباط میان آنهاست. سند ملی آمایش سرزمین بر پیوستگی شبکه حمل ونقل و لجستیک، اتصال دروازه های مرزی به پهنه سرزمین و ایجاد مراکز لجستیک متناسب با استقرار فعالیت ها تاکید می کند. بر این اساس، برنامه ریزی برای توسعه استان باید از فهرستی از پروژه های منفرد فراتر رود و به نقشه ای از جریان کالا، خدمات، تولید، زیرساخت و بازار برسد. در این نقشه، لازم است برای هر پروژه مشخص شود به کدام جریان خدمت می کند، با کدام زیرساخت یا فعالیت اقتصادی ارتباط دارد، چه وابستگی هایی به پروژه های دیگر دارد و چه نهادی مسوول هماهنگی و بهره برداری از آن است. اگر این ارتباط ها روشن نباشند، ممکن است پروژه ها در کنار یکدیگر قرار بگیرند، اما در عمل به صورت جزیره ای فعالیت کنند. پیش از سرمایه گذاری، داده لازم است تصمیم گیری درباره توسعه زیرساخت مرزی، بدون شناخت جریان واقعی کالا و خدمات، می تواند به برآوردهای غیرواقع بینانه از تقاضا منجر شود. شمار کامیون ها یا حجم عبور کالا، به تنهایی تصویر کاملی از عملکرد اقتصادی یک مرز ارایه نمی کند. نوع کالا، مبدا و مقصد، جهت حرکت، فصل های اوج تقاضا، زمان توقف، هزینه های مستقیم و غیرمستقیم، میزان استفاده از خدمات محلی و ظرفیت بازگشت بار نیز باید بررسی شوند. برای نمونه، افزایش تردد زمانی به مزیت اقتصادی تبدیل می شود که با هزینه و زمان قابل قبول، قابلیت پیش بینی، خدمات موردنیاز و تقاضای پایدار همراه باشد. اگر ناوگان پس از تخلیه بار نتواند بار برگشتی مناسب پیدا کند، اگر تشریفات اداری زمان نامطمینی داشته باشند یا اگر خدمات لازم در مسیر فراهم نباشد، افزایش حجم تردد ممکن است با افزایش متناسب ارزش افزوده محلی همراه نشود. گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی درباره کریدور میانی نشان می دهد که سرمایه گذاری در زیرساخت، به تنهایی برای رفع موانع عملکرد یک کریدور کافی نیست؛ تسهیل تجارت، هماهنگی میان نهادها، قابلیت پیش بینی زمان عبور و پیوندهای اقتصادی منطقه ای نیز اهمیت دارند. این گزارش به کشورهای مسیر کریدور میانی مربوط است و یافته های آن را نمی توان بدون مطالعه به آذربایجان غربی تعمیم داد؛ بااین حال، چارچوب تحلیلی آن یادآور می شود که زیرساخت باید در کنار تقاضا، قواعد اجرایی و هماهنگی نهادی بررسی شود. بنابراین، پیش از تصویب یا توسعه هر پروژه، تهیه یک پرونده اقتصادی و عملیاتی ضروری است. این پرونده باید حداقل شامل داده های جریان کالا و ناوگان، برآورد تقاضای فعلی و آینده، مشتریان بالقوه، هزینه بهره برداری، خدمات مکمل موردنیاز، آثار محیطی و اجتماعی و سناریوهای تغییر تقاضا باشد. در پروژه هایی که داده کافی وجود ندارد، بهتر است تصمیم سرمایه گذاری مرحله بندی شود و توسعه ظرفیت به نتایج پایش و شواهد تقاضا وابسته باشد. حکمرانی؛ حلقه اتصال زیرساخت و اقتصاد شبکه ای شدن پروژه ها صرفا با قرار دادن آنها در یک نقشه یا سند مشترک محقق نمی شود. به سازوکاری نیاز است که دستگاه های مسوول، بخش خصوصی، نهادهای محلی و ارایه دهندگان خدمات را حول اهداف روشن هماهنگ کند. این همان نقطه ای است که موضوع از مدیریت یک پروژه منفرد به حکمرانی شبکه ای تغییر می کند. گزارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی درباره ارزیابی عملکرد برنامه هفتم پیشرفت در حوزه گذر و اقتصاد دریا محور، به چالش هایی از جمله نبود دستورالعمل روشن برای استقرار و تعامل دستگاه ها در پایانه های مرزی، تعارض سیاست های بخشی و ضعف هماهنگی اشاره می کند. این گزارش نشان می دهد که مساله عملکرد مرز فقط به ظرفیت فیزیکی محدود نیست؛ قواعد تعامل و مسوولیت پذیری دستگاه ها نیز می تواند بر بهره وری اثر بگذارد. برای آذربایجان غربی، یکی از گام های عملی می تواند ایجاد سازوکار پایش مشترک برای پروژه ها و جریان های مرزی باشد؛ سازوکاری که به جای تمرکز صرف بر گزارش پیشرفت فیزیکی، نتیجه اقتصادی و عملیاتی را نیز بررسی کند. در این سازوکار، برای هر اقدام باید چهار پرسش روشن باشد: مساله چیست؟ تصمیم موردنیاز کدام است؟ مسوول اجرا کیست؟ و نتیجه در چه زمانی با چه شاخصی سنجیده می شود؟ شاخص های پایش نیز باید متناسب با هدف پروژه انتخاب شوند. زمان توقف و ترخیص، قابلیت پیش بینی زمان عبور، هزینه خدمات لجستیک، میزان استفاده از ظرفیت ایجادشده، تعداد بنگاه های متصل به شبکه و سهم خدمات و فعالیت های اقتصادی مستقر در منطقه، می توانند بخشی از این مجموعه باشند. انتخاب شاخص ها باید بر پایه داده های قابل دسترس و خط مبنای مشخص انجام شود؛ در غیر این صورت، ارزیابی به مجموعه ای از اعداد بدون امکان مقایسه معتبر تبدیل خواهد شد. نقش بخش خصوصی نیز نباید به مرحله بهره برداری محدود شود. فعالان حمل ونقل، بازرگانان، تولیدکنندگان، شرکت های خدماتی و سرمایه گذاران، اطلاعاتی درباره تقاضا، هزینه ها و موانع اجرایی دارند که می تواند در مرحله طراحی پروژه از تصمیم های کم اثر جلوگیری کند. مشارکت آنان البته جایگزین مسوولیت دولت در تنظیم گری و تامین منافع عمومی نیست؛ بلکه راهی برای نزدیک تر کردن طراحی سیاست به واقعیت بازار است. جمع بندی؛ از پروژه به نتیجه توسعه اقتصادی مناطق مرزی با تعداد پروژه ها یا ظرفیت اسمی زیرساخت ها سنجیده نمی شود؛ معیار اصلی، عملکردی است که این ظرفیت ها در شبکه اقتصادی ایجاد می کنند. جاده، پایانه، انبار و مرکز لجستیک زمانی به مزیت تبدیل می شوند که به جریان واقعی کالا، خدمات، تولید، سرمایه گذاری و بازار متصل باشند. برای آذربایجان غربی، این رویکرد مستلزم سه تغییر در شیوه تصمیم گیری است: نخست، حرکت از تعریف پروژه بر مبنای ظرفیت های ظاهری به تعریف آن بر مبنای مساله و تقاضای واقعی؛ دوم، عبور از نگاه منفرد به گذرگاه ها و شهرستان ها و طراحی تقسیم کار مکمل میان آنها و سوم، جایگزین کردن ارزیابی صرفا فیزیکی با پایش نتایج اقتصادی و عملیاتی. در این چارچوب، هر پروژه باید پیش از اجرا به یک پرسش روشن پاسخ دهد: چه مساله ای را حل می کند و چگونه به خلق ارزش کمک خواهد کرد؟ پاسخ به این پرسش، مستلزم داده معتبر، مشارکت بخش خصوصی، هماهنگی دستگاه ها و مسوولیت پذیری در اجراست. هدف، صرفا عبور کامیون های بیشتر از مرز نیست؛ هدف آن است که جریان تجارت، در کنار انجام ماموریت ترانزیتی خود، فرصت بیشتری برای شکل گیری خدمات، فعالیت بنگاه ها، اشتغال و پیوندهای اقتصادی پایدار در منطقه ایجاد کند. توسعه زمانی از سطح پروژه عبور می کند که اجزای زیرساختی، نهادی و اقتصادی در قالب یک شبکه کارآمد عمل کنند؛ شبکه ای که موفقیت آن نه با تعداد پروژه های افتتاح شده، بلکه با نتایجی سنجیده شود که در اقتصاد واقعی پدید می آورد. * تحلیلگر حوزه مدیریت و سیاستگذاری صنعتی و بازرگانی