رونق معادن در سرزمین نقره

تجربه آرژانتین نشان می دهد که تبدیل ذخایر زمین شناختی به ثروت پایدار، علاوه بر سرمایه و فناوری، به زیرساخت، ثبات سیاستگذاری و توانایی پیوند دادن فعالیت های معدنی با سایر بخش های اقتصاد نیاز دارد. فایننشال تایمز در گزارشی به چشم انداز رونق منابع طبیعی آرژانتین اشاره کرده است؛ رونقی که علاوه بر معادن، منابع نفت و گاز این کشور را نیز در بر می گیرد. ریگی؛ مشوق های جذب سرمایه در میان عوامل موثر بر رونق جدید منابع طبیعی آرژانتین، تغییر قواعد سرمایه گذاری جایگاه ویژه ای دارد. دولت خاویر میلی با معرفی نظام مشوق های سرمایه گذاری بزرگ که با نام اختصاری اسپانیایی «ریگی» (RIGI) شناخته می شود، تلاش کرده است بخشی از موانع پیش روی پروژه های بلندمدت را برطرف کند. این نظام برای سرمایه گذاری های واجد شرایط با ارزش بیش از ۲۰۰ میلیون دلار، مجموعه ای از امتیازات مالیاتی، گمرکی، حقوقی و ارزی در نظر گرفته است. از جمله، نرخ مالیات بر درآمد شرکت های مشمول این طرح ۲۵درصد تعیین شده است؛ درحالی که بالاترین نرخ در ساختار عمومی این مالیات به ۳۵درصد می رسد. منطق این سیاست به ویژگی های اقتصادی پروژه های بزرگ معدنی بازمی گردد. توسعه یک معدن مس یا لیتیوم ممکن است به سال ها اکتشاف، سرمایه گذاری سنگین در تجهیزات و زیرساخت و دوره ای طولانی برای بازگشت سرمایه نیاز داشته باشد. در چنین شرایطی، تغییر ناگهانی مقررات، محدودیت انتقال ارز یا افزایش هزینه های مالی می تواند محاسبات اقتصادی پروژه را بر هم بزند. سرمایه گذار در این بخش تنها به کیفیت ذخایر و قیمت جهانی فلزات توجه نمی کند، بلکه باید بتواند هزینه ها، درآمدهای آتی و قواعد حاکم بر فعالیت خود را نیز پیش بینی کند. نظام RIGI با هدف کاهش این ریسک ها و افزایش جذابیت سرمایه گذاری های بزرگ و بلندمدت طراحی شده است. بااین حال، موفقیت آن را نمی توان صرفا با حجم سرمایه گذاری های اعلام شده یا پروژه های تاییدشده سنجید. باید مشخص شود چه میزان از سرمایه وعده داده شده عملا وارد کشور شده، چه پروژه هایی به مرحله ساخت رسیده اند و چه مقدار ظرفیت تولیدی جدید ایجاد شده است. همچنین، کاهش مالیات در مقایسه با نرخ عمومی به معنای کاهش درآمد مالیاتی بالقوه دولت است. بااین حال، اگر این مشوق ها سرمایه گذاری هایی را ممکن کنند که در غیاب آنها انجام نمی شدند، افزایش فعالیت اقتصادی و پایه مالیاتی می تواند بخشی از این کاهش را جبران کند. بنابراین، ارزیابی نهایی این سیاست به مقایسه هزینه مشوق ها با منافع حاصل از افزایش صادرات، اشتغال، درآمد عمومی و توسعه فعالیت های داخلی وابسته است. لیتیوم و مس؛ دو مسیر متفاوت رونق معدنی آرژانتین در دو بازار مهم لیتیوم و مس در حال شکل گیری است؛ دو فلزی که اگرچه هر دو در گذار انرژی اهمیت دارند، از نظر ساختار تولید و الزامات توسعه صنعتی تفاوت های قابل توجهی دارند. تولید تجاری لیتیوم در آرژانتین از دهه ۱۹۹۰ آغاز شد و در سال های اخیر، هم زمان با افزایش تقاضای جهانی برای باتری ها و خودروهای برقی، گسترش یافته است. بخش مهمی از ذخایر این کشور در شورابه های مناطق مرتفع شمال غرب، به ویژه استان های سالتا، خوخوی و کاتامارکا، قرار دارد. بهره برداری از این منابع به فناوری استخراج و فرآوری، مدیریت آب و زیرساخت های مناسب وابسته است. افزایش ظرفیت تولید لیتیوم می تواند صادرات را تقویت کند، اما جایگاه آرژانتین در بازار جهانی تنها به میزان ذخایر آن بستگی ندارد؛ هزینه تولید، کیفیت محصول و توانایی رقابت با تولیدکنندگان دیگر نیز تعیین کننده اند. مس می تواند مرحله متفاوتی از توسعه معدن این کشور را رقم بزند. این فلز در شبکه های برق، تجهیزات انتقال انرژی، خودروهای برقی و تاسیسات انرژی های تجدیدپذیر کاربرد گسترده ای دارد. درحالی که تولید لیتیوم آرژانتین طی سال های گذشته توسعه یافته، چندین پروژه بزرگ مس هنوز برای رسیدن به ظرفیت تولید تجاری به سرمایه گذاری و زیرساخت قابل توجه نیاز دارند. توسعه این پروژه ها مستلزم هزینه های سنگین اکتشاف، استخراج، خردایش و تغلیظ سنگ معدن، تامین انرژی و آب و ایجاد مسیرهای حمل ونقل است. تفاوت این دو فلز تنها به شیوه استخراج محدود نمی شود. بازار لیتیوم به تحولات فناوری باتری، ترکیب شیمیایی باتری ها و نوسانات قیمت حساس است. بازار مس نیز تحت تاثیر رشد اقتصاد جهانی، سرمایه گذاری در زیرساخت های برق و توسعه صنایع انرژی قرار دارد. بنابراین، توسعه هم زمان این دو بخش می تواند به تنوع صادرات معدنی آرژانتین کمک کند؛ هرچند وابستگی به قیمت های جهانی همچنان یکی از ریسک های اصلی اقتصاد منابع طبیعی خواهد بود. از ذخایر تا زنجیره ارزش یکی از پرسش های اساسی درباره رونق معدنی آرژانتین این است که چه سهمی از ارزش اقتصادی حاصل از استخراج در داخل کشور باقی خواهد ماند. افزایش صادرات مواد خام می تواند درآمد ارزی قابل توجهی ایجاد کند، اما توسعه صنعتی به توانایی کشور در گسترش فعالیت های فرآوری، تولید تجهیزات و خدمات تخصصی و ایجاد پیوند میان معادن و سایر بخش های اقتصاد وابسته است. در صنعت لیتیوم، زنجیره ارزش از استخراج ماده اولیه آغاز می شود و می تواند تا تولید ترکیبات شیمیایی مورد استفاده در باتری و مراحل پیشرفته تر ساخت باتری ادامه پیدا کند. بااین حال، ورود به مراحل بالاتر به سرمایه، فناوری، نیروی انسانی متخصص و دسترسی به بازارهای بزرگ نیاز دارد. داشتن ذخایر لیتیوم لزوما به معنای برخورداری از مزیت رقابتی در تولید سلول های باتری نیست. در صنعت مس نیز افزایش استخراج به خودی خود توسعه صنایع پایین دستی را تضمین نمی کند؛ ایجاد ظرفیت ذوب، پالایش و تولید محصولات مسی به انرژی رقابتی، فناوری و تقاضای پایدار وابسته است. یکی از مسیرهای واقع بینانه تر برای افزایش ارزش افزوده داخلی، توسعه شبکه تامین کنندگان و خدمات مرتبط با معدن است. شرکت های داخلی می توانند در زمینه ساخت و تعمیر تجهیزات، خدمات مهندسی، حمل ونقل، تامین قطعات و فعالیت های پشتیبان نقش بیشتری ایفا کنند. این روند می تواند به ایجاد اشتغال تخصصی، انتقال دانش فنی و گسترش پیوندهای اقتصادی میان پروژه های بزرگ و بنگاه های داخلی کمک کند. بااین حال، سیاست توسعه زنجیره ارزش باید با توجه به مزیت اقتصادی هر فعالیت طراحی شود. الزام به فرآوری داخلی در شرایطی که هزینه انرژی، فناوری یا حمل ونقل بالاتر از سطح قابل رقابت در بازار جهانی است، ممکن است رقابت پذیری صادرات را کاهش دهد. مساله اصلی، انتخاب مراحلی از زنجیره تولید است که بتوانند با اتکا به ظرفیت های داخلی و بدون تحمیل هزینه های غیرقابل جبران توسعه یابند. زیرساخت؛ حلقه مفقوده توسعه فاصله برخی ذخایر از مراکز صنعتی و مسیرهای صادراتی، یکی از محدودیت های بالقوه رونق معدنی آرژانتین است. بخش مهمی از ذخایر لیتیوم و مس این کشور در مناطق مرتفع شمال غرب قرار دارند؛ مناطقی که توسعه فعالیت های معدنی در آنها به جاده، راه آهن، شبکه برق، منابع آب و تاسیسات فرآوری نیاز دارد. در چنین شرایطی، هزینه انتقال مواد معدنی از محل استخراج تا بازارهای خارجی می تواند به اندازه کیفیت ذخایر در تعیین سودآوری پروژه اهمیت داشته باشد. دسترسی به بنادر اقیانوس آرام از طریق شیلی می تواند یکی از گزینه های کاهش هزینه حمل ونقل مواد معدنی از شمال غرب آرژانتین باشد. این مسیرها می توانند انتقال مواد معدنی به بازارهای آسیایی را تسهیل کنند و در برخی موارد هزینه حمل ونقل را کاهش دهند. بااین حال، استفاده از این مزیت جغرافیایی به توسعه زیرساخت های مرزی، ظرفیت پایانه های صادراتی و هماهنگی مقررات حمل ونقل میان دو کشور نیاز دارد. تامین انرژی و آب نیز از محدودیت های مهم توسعه معادن بزرگ است. استخراج و فرآوری مس به مصرف قابل توجه برق نیاز دارد و پروژه های لیتیوم نیز باید با شرایط خاص منابع آب در مناطق خشک سازگار شوند. اگر زیرساخت های لازم پیش از آغاز تولید فراهم نشوند، پروژه هایی که از ذخایر غنی و سرمایه گذار برخوردارند ممکن است با افزایش هزینه یا تاخیر مواجه شوند. این مساله نشان می دهد که جذب سرمایه گذاری معدنی نمی تواند صرفا بر مشوق های مالیاتی و حقوقی متکی باشد. توسعه زیرساخت ها باید بر اساس توجیه اقتصادی، امکان سرمایه گذاری خصوصی و وجود منافع عمومی قابل اندازه گیری صورت گیرد. در مواردی که سرمایه گذاری عمومی ضروری است، هزینه ها و منافع آن باید شفاف باشد و از انتقال ریسک پروژه های تجاری به بودجه عمومی بدون توجیه اقتصادی جلوگیری شود. هزینه های زیست محیطی و تعارض بر سر آب گسترش فعالیت های معدنی در مناطق مرتفع آند، تعارض میان توسعه اقتصادی و حفاظت از محیط زیست را به یکی از چالش های مهم آرژانتین تبدیل کرده است. این تعارض در مناطق خشک شمال غرب کشور اهمیت بیشتری دارد؛ زیرا منابع آب محدودند و هم زمان برای مصرف خانوارها، کشاورزی و فعالیت های صنعتی موردنیاز هستند. در پروژه های لیتیوم که از شورابه های زیرزمینی استفاده می کنند، ارزیابی آثار برداشت آب بر تعادل آب شناختی منطقه اهمیت دارد. در معادن مس نیز مصرف آب در فرآوری سنگ معدن و مدیریت پسماندها از موضوعات اساسی است. آثار هر پروژه به ویژگی های زمین شناختی، فناوری استخراج و شرایط محیطی محل بستگی دارد؛ بنابراین، ارزیابی مستقل و مستمر پیامدهای هر طرح ضروری است. اصلاح قانون حفاظت از یخچال های طبیعی نیز به این بحث ابعاد تازه ای داده است. بازتعریف محدوده های مشمول حفاظت و افزایش اختیارات استان ها در تعیین این محدوده ها، مسیر توسعه برخی پروژه های معدنی را تسهیل کرده است؛ تغییری که حامیان توسعه معدن آن را فرصتی برای بهره برداری از ذخایر بیشتر می دانند. در مقابل، فعالان محیط زیست نگران اند که کاهش محدودیت ها، منابع آب موردنیاز شهرها و جوامع محلی را در معرض خطر قرار دهد. دامنه اجرای این تغییرات و پیامدهای زیست محیطی آن نیز نیازمند بررسی دقیق است. از منظر اقتصادی، هزینه های زیست محیطی را نمی توان صرفا مساله ای خارج از محاسبات مالی شرکت ها دانست. آلودگی منابع آب یا تخریب زیست بوم ها ممکن است هزینه هایی ایجاد کند که در قیمت مواد معدنی منعکس نمی شوند، اما بر دوش جامعه قرار می گیرند. ازاین رو، شفافیت در صدور مجوزها، پایش مستقل، اجرای قابل پیش بینی مقررات و پاسخ گو بودن عامل ایجاد خسارت اهمیت دارد. پایداری رونق معدنی به این بستگی دارد که توسعه اقتصادی با حفاظت از منابع طبیعی همراه شود، نه آنکه هزینه آن به نسل های آینده منتقل شود. رونق منابع طبیعی یا تضعیف صنعت؟ افزایش صادرات منابع طبیعی می تواند برای اقتصادی که سال ها با کمبود ارز خارجی مواجه بوده است، فرصتی مهم باشد. درآمدهای حاصل از صادرات نفت، گاز و مواد معدنی می توانند ذخایر ارزی را تقویت کنند، محدودیت واردات را کاهش دهند و منابع لازم برای خرید ماشین آلات و تجهیزات صنعتی را فراهم آورند. از این منظر، رونق معدن می تواند به رفع بخشی از محدودیت های رشد اقتصادی آرژانتین کمک کند. بااین حال، افزایش درآمدهای ارزی ممکن است پیامدهایی برای رقابت پذیری سایر بخش ها داشته باشد. اگر رونق صادرات منابع طبیعی به تقویت ارزش حقیقی پول ملی منجر شود، تولیدکنندگان داخلی ممکن است در رقابت با واردات و صادرات محصولات صنعتی با دشواری بیشتری مواجه شوند. این سازوکار، در کنار جابه جایی نیروی کار و سرمایه و افزایش تقاضا در بخش های غیرقابل مبادله، می تواند به شکل گیری پدیده ای منجر شود که در ادبیات اقتصادی با عنوان «بیماری هلندی» شناخته می شود. این پدیده ممکن است رقابت پذیری صنایع غیرمنبعی را تضعیف کند و منابع تولید را به سمت بخش های برخوردار از رونق سوق دهد. این خطر در آرژانتین از آن جهت اهمیت دارد که بخش تولیدی، در مجموع، سهم بزرگ تری از اشتغال کشور را نسبت به بخش معدن به خود اختصاص می دهد. هم زمان با رونق منابع طبیعی، بخش تولیدی با تغییرات سیاست تجاری و افزایش رقابت وارداتی مواجه شده است. بااین حال، افزایش رقابت وارداتی به خودی خود به معنای زیان اقتصادی نیست؛ زیرا می تواند هزینه نهاده ها را کاهش دهد و بنگاه ها را به افزایش بهره وری وادار کند. اثر نهایی این تحولات بر تولید و اشتغال به توانایی بنگاه ها برای سازگاری با شرایط جدید، دسترسی به نهاده های رقابتی و کیفیت محیط کسب وکار بستگی دارد. بروز بیماری هلندی نیز نتیجه اجتناب ناپذیر افزایش صادرات منابع طبیعی نیست. نحوه مدیریت درآمدهای ارزی، سیاست ارزی، سرمایه گذاری در زیرساخت و فناوری و میزان پیوند معادن با بنگاه های داخلی بر نتیجه نهایی اثر می گذارند. اگر درآمدهای جدید صرف افزایش بهره وری و توسعه ظرفیت تولیدی شوند، منابع طبیعی می توانند به سکوی صنعتی شدن تبدیل شوند. در مقابل، اگر اقتصاد بیش از پیش به صادرات چند ماده خام وابسته شود، نوسانات قیمت جهانی ممکن است بی ثباتی را تشدید کند. شیلی و پرو؛ دو تجربه برای مقایسه مقایسه آرژانتین با شیلی و پرو نشان می دهد که برخورداری از ذخایر معدنی به تنهایی برای ایجاد یک صنعت رقابتی کافی نیست. شیلی با صنعت مس قدرتمند خود، تجربه ای طولانی در جذب سرمایه گذاری، توسعه زیرساخت و ایجاد شبکه ای از بنگاه ها و خدمات تخصصی مرتبط با معدن دارد. در مقابل، آرژانتین اکنون می کوشد با توسعه پروژه های لیتیوم و مس و اصلاح مقررات، فاصله خود را با تولیدکنندگان باسابقه کاهش دهد. تجربه شیلی نشان می دهد که توسعه معدن به سرمایه گذاری مستمر، نیروی انسانی متخصص و چارچوب نهادی قابل پیش بینی نیاز دارد. بااین حال، برخورداری از صنعت معدنی بزرگ نیز به معنای حل تمام مسایل توسعه صنعتی نیست؛ میزان فرآوری داخلی، مدیریت درآمدهای عمومی و چگونگی گسترش فعالیت های غیرمعدنی همچنان اهمیت دارند. پرو نیز یکی از تولیدکنندگان مهم مس و سایر فلزات است، اما تجربه این کشور نشان می دهد که افزایش تولید و صادرات لزوما به توسعه متوازن منطقه ای منجر نمی شود. تعارض با جوامع محلی، توزیع منافع و فشار بر منابع طبیعی می توانند توسعه پروژه های بزرگ را با چالش مواجه کنند. بنابراین، کیفیت حکمرانی و نحوه تقسیم درآمدهای حاصل از منابع، به اندازه حجم ذخایر اهمیت دارند. برای مقایسه دقیق این کشورها باید شاخص های یکسانی مانند سهم معدن از تولید ناخالص داخلی، ارزش صادرات، سرمایه گذاری تحقق یافته، اشتغال، درآمدهای عمومی و سهم محصولات فرآوری شده در صادرات بررسی شوند. درس اصلی این مقایسه آن است که مزیت زمین شناختی تنها شرط آغاز توسعه معدنی است؛ ثبات مقررات، زیرساخت، فناوری و مدیریت منافع عمومی تعیین می کنند که این مزیت تا چه اندازه به ثروت پایدار تبدیل شود. آموزه های آرژانتین برای ایران تجربه آرژانتین برای ایران از این جهت اهمیت دارد که هر دو کشور می کوشند از ظرفیت منابع طبیعی برای تقویت صادرات و توسعه اقتصادی استفاده کنند، اما با محدودیت های متفاوتی روبه رو هستند. ایران از ذخایر قابل توجه معدنی و ظرفیت های صنعتی مرتبط برخوردار است، ولی بهره برداری اقتصادی از این ظرفیت ها به دسترسی به سرمایه و فناوری، تامین انرژی، زیرساخت حمل ونقل و ثبات مقررات وابسته است. نخستین درس، اهمیت پیش بینی پذیری سیاستگذاری است. تغییرات مکرر در حقوق دولتی، عوارض صادراتی، مقررات بازگشت ارز و ضوابط فعالیت معدنی می تواند محاسبات اقتصادی پروژه های بلندمدت را مختل کند. چارچوب روشن و پایدار برای مالیات، مجوزها و تعهدات زیست محیطی می تواند ریسک سرمایه گذاری را کاهش دهد. ثبات مقررات به معنای حذف نظارت نیست؛ بلکه به این معناست که قواعد شفاف باشند و تغییرات از مسیرهای قابل پیش بینی انجام شوند. درس دوم، ضرورت توسعه ابزارهای تامین مالی متناسب با پروژه های بزرگ معدنی است. ترکیب منابع بانکی، بازار سرمایه، سرمایه گذاری مستقیم و قراردادهای مشارکت می تواند ظرفیت تامین مالی را افزایش دهد. بااین حال، ابزارهای مالی باید با جریان درآمدی پروژه، ریسک عملیاتی و دوره بازگشت سرمایه سازگار باشند تا هزینه تامین مالی به مانعی تازه برای تولید تبدیل نشود. سومین درس، اهمیت زیرساخت های مشترک و پیوند سیاست معدنی با توسعه فعالیت های رقابت پذیر است. توسعه برق، آب، جاده، راه آهن و تاسیسات فرآوری می تواند هزینه تولید را کاهش دهد. هم زمان، تقویت بنگاه های داخلی تامین کننده تجهیزات و خدمات فنی و توسعه فرآوری در بخش هایی که مزیت اقتصادی دارند، می تواند سهم بیشتری از ارزش افزوده را در کشور نگه دارد. بااین حال، تجربه آرژانتین را نمی توان بدون توجه به تفاوت های دو اقتصاد تکرار کرد. تحریم ها، محدودیت دسترسی به سرمایه و فناوری خارجی و شرایط بازار ارز در ایران، دامنه انتخاب های سیاستگذاربخش معدن را محدود می کنند. ازاین رو، مساله اصلی صرفا افزایش استخراج نیست؛ بلکه ایجاد سازوکاری است که ثبات مقررات، تامین مالی، زیرساخت و سیاست صنعتی را در خدمت افزایش بهره وری و توسعه ظرفیت های تولیدی قرار دهد. آرژانتین اکنون در حال آزمودن این فرض است که منابع طبیعی می توانند به پشتوانه ای برای ثبات اقتصادی و رشد صادرات تبدیل شوند. نتیجه این تجربه نه فقط به حجم ذخایر و سرمایه گذاری های جدید، بلکه به توانایی کشور در مدیریت هزینه های زیست محیطی، توسعه زنجیره ارزش و حفظ رقابت پذیری صنایع تولیدی بستگی دارد. موفقیت زمانی محقق می شود که رونق معدن، علاوه بر افزایش صادرات، به رشد بهره وری، سرمایه گذاری مولد و گسترش ظرفیت های رقابت پذیر اقتصاد بینجامد.