مکمل‌های حمایتی اصلاح ارزی

محمدحسین حسینی: درحالی که برخی از سیاست تثبیت نرخ ارز دفاع می کنند، گزارش مرکز پژوهش های مجلس درباره اصلاح ارز ترجیحی نهاده های دامی نشان می دهد که تبعات اصلاح سیاست های ارز ترجیحی می تواند قابل توجه باشد؛ به ویژه آنکه بازگشت به تثبیت نرخ ارز در شرایط تداوم تورم، احتمال شکل گیری شکاف میان نرخ رسمی و بازار و ضرورت اصلاح مجدد سیاست ارزی را افزایش می دهد؛ چرخه ای که می تواند هزینه های اقتصادی و تولیدی اصلاحات را تشدید کند. این گزارش تاکید می کند که حذف ارز ترجیحی، اگرچه می تواند به کاهش رانت و بهبود تخصیص منابع منجر شود، در صورت نبود حمایت های مناسب، افزایش هزینه تولید، تضعیف سرمایه در گردش تولیدکنندگان و کاهش ظرفیت تولید داخلی را به دنبال دارد. ازاین رو، راهکار پایدار نه بازگشت به سیاست های ارزی رانت زا، بلکه فعال سازی سازوکارهای حمایتی در چارچوب سیاست ارزی موجود، از طریق تامین سرمایه در گردش، تسهیلات هدفمند و تقویت نظام تنظیم بازار است؛ رویکردی که می تواند ضمن جلوگیری از تضعیف تولید داخلی، به حفظ امنیت غذایی کشور نیز کمک کند. گزارش تازه مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی تحت عنوان «حذف ارز ترجیحی نهاده های دامی: پیامدها، ریسک ها و الزامات اجرایی برای حفظ تولید و امنیت غذایی» نشان می دهد که این اصلاح، بدون سازوکارهای حمایتی و نظارتی، شوک سنگینی به زنجیره تولید و سفره خانوار وارد می کند. طبق این گزارش، پس از آزادسازی قیمت نهاده ها در دی ماه ۱۴۰۴، قیمت نهاده های وارداتی به طور متوسط ۲۵۶ درصد افزایش یافته و هزینه خوراک هر قطعه مرغ زنده از حدود ۶۴ هزار تومان به ۲۳۱ هزار تومان، یعنی ۲۵۷ درصد بیشتر، رسیده است. در سوی مصرف، کالابرگ یک میلیون تومانی تنها بخشی از افزایش هزینه سبد غذایی را جبران می کند و هزینه سبد مطلوب هر نفر حدود ۱ میلیون و 370 هزار تومان بالا رفته است. گزارش بازوی پژوهشی مجلس، که به قلم کارشناسان بخش کشاورزی نوشته شده، پرسشی فراتر از یک بسته حمایتی را پیش می کشد؛ چرا سیاستگذاران اقتصادی بارها به همین نقطه می رسند؟ روایت تکرارشونده این است که تثبیت قیمت ها با ارز ارزان، نخست رانت و کسری بودجه می آفریند و با تمام شدن منابع تامین یارانه، ناگزیر اصلاحی دیرهنگام و ناگهانی را تحمیل می کنند؛ تجربه سال ۱۴۰۱ نیز نشان داد که چنین گذاری بدون تمهیدات مکمل، به خروج دامداران و رشد واردات منجر می شود. بازخوانی تجربه های پیشین تجربه حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی نهاده های دامی و جایگزینی آن با نرخ حدود ۲۸۵۰۰ تومان در سال ۱۴۰۱ نشان می دهد که شوک هزینه ای ناشی از اصلاح نرخ ارز، چه پیامدهایی برای تولید داشته است. در این راستا، تثبیت قیمت از کانال های متعددی بر تعادل بازار نهاده های دامی تاثیر گذاشت. افزایش هزینه ها، دامداران را به فروش زودهنگام دام های مولد سوق داد. عرضه دام سبک به کشتارگاه ها در تابستان آن سال به حدود ۲۴هزار تن لاشه رسید که حدود ۲۵ درصد بیشتر از تابستان های سال های قبل بود. با این حال، این افزایش عرضه دوام نیاورد و حجم عرضه تا پایان سال حدود ۵۰ درصد کاهش یافت. پیامدهای این روند در سال های بعد نیز ادامه یافت؛ به طوری که در سال ۱۴۰۳ رکورد واردات سالانه گوشت قرمز در یک دهه گذشته شکسته شد. پژوهش ها همچنین نشان می دهد که هزینه تمام شده هر کیلوگرم دام زنده حدود ۲۰ هزار تومان بیشتر از قیمت فروش آن بوده است. مجموع خسارت ناشی از این سیاست در بازار گاو و گوساله نیز 8.9 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این ارقام حاکی از آن است که اصلاح نرخ ارز، بدون توجه به توان مالی و هزینه های تولیدکنندگان، می تواند با کاهش عرضه و افزایش وابستگی به واردات همراه شود. بررسی قیمت دلاری مرغ و تخم مرغ در دوره های مختلف ارزی نشان می دهد که اصلاح نرخ ارز ترجیحی، لزوما به کاهش قیمت تمام شده محصولات دامی منجر نشده است. در فاصله سال های ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰، همزمان با تخصیص ارز ۴۲۰۰ تومانی، قیمت هر کیلوگرم مرغ حدود یک دلار بود. این رقم در دوره تخصیص ارز ۲۸۵۰۰ تومانی، یعنی سال های ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۴، به طور متوسط به حدود 1.48 دلار رسید. پس از اصلاح نرخ ارز در سال ۱۴۰۱ نیز قیمت دلاری مرغ تا حدود 1.86 دلار افزایش یافت و سپس با نوسان به حدود 1.3 دلار بازگشت. مقایسه قیمت های داخلی در فاصله تابستان ۱۴۰۱ تا تابستان ۱۴۰۴ نیز نشان می دهد که قیمت ریالی هر کیلوگرم مرغ از ۵۷ هزار تومان به ۱۲۲ هزار تومان، معادل 2.12 برابر، افزایش یافته است. قیمت تخم مرغ نیز در همین دوره 1.82 برابر شده، درحالی که نرخ دلار آزاد بیش از 3 برابر افزایش یافته است. با این حال، پس از اصلاح ارز ترجیحی در دی ماه ۱۴۰۴، با فرض دلار ۱۴۰ هزارتومانی و قیمت هر کیلوگرم مرغ ۲۸۰ هزارتومانی، قیمت دلاری مرغ به حدود ۲ دلار می رسد؛ سطحی که به قیمت های جهانی نزدیک است. برآیند این مقایسه ها آن است که ارز ترجیحی، با وجود ضعف های اجرایی و انحراف بخشی از یارانه از گروه های هدف، توانسته است برای مدتی از افزایش قیمت محصولات دامی جلوگیری کند. با این حال، این نقش تثبیت کننده، مقطعی و موقتی بود و در روند بلندمدت تغییر قیمت ها تاثیر چندانی نداشته است. چراکه در اقتصاد تورمی، قیمت نهاده ها، نرخ ارز و کالاهای مصرفی، به صورت نسبتا یکسانی افزایش می یابد؛ مگر اینکه قیمت برخی از کالاها، به صورت دستوری و با تخصیص یارانه، ثابت بماند. سهم کالابرگ در جبران هزینه های خانوار برآوردها نشان می دهد اصلاح ارز ترجیحی، هزینه ماهانه سبد غذایی مطلوب هر فرد را حدود یک میلیون و ۳۷۰ هزار تومان افزایش داده است؛ درحالی که اعتبار یک میلیون تومانی کالابرگ حتی پوشش کاملی برای این افزایش هزینه فراهم نمی کند. این شکاف در شرایطی اهمیت بیشتری دارد که بخش عمده افزایش هزینه ها از مسیر رشد قیمت محصولات دامی و روغن خوراکی منتقل می شود؛ کالاهایی که تولید آنها وابستگی بالایی به نهاده های وارداتی دارد. برآوردها نشان می دهد حدود ۸۷ درصد افزایش هزینه سبد غذایی از محل تغییر قیمت همین گروه از محصولات ناشی می شود. مقایسه کالابرگ با سبد مطلوب غذایی نیز از فاصله معنادار این دو حکایت دارد. برای نمونه، در بسته کالابرگ دوم، مصرف ماهانه لبنیات حدود 2.2 کیلوگرم در نظر گرفته شده، درحالی که مقدار مطلوب حدود ۹ کیلوگرم است. حذف گوشت قرمز و حبوبات از این بسته نیز تامین منابع پروتیینی را به توان مالی خانوار وابسته می کند. بنابراین، کالابرگ ممکن است هزینه مصرف حداقلی را جبران کند، اما تضمینی برای حفظ الگوی تغذیه مطلوب نیست. از سوی دیگر، کاهش مقطعی قیمت ها پس از جهش اولیه لزوما نشانه تعدیل هزینه تولید نیست. افت قدرت خرید خانوارها و عرضه زودهنگام محصولات از سوی تولیدکنندگان گرفتار کمبود نقدینگی، می تواند قیمت بازار را موقتا کاهش دهد؛ بدون آنکه پایداری تولید بهبود یابد. در نتیجه، انتقال یارانه از تولید به مصرف کننده، بدون اصلاح ساختار تولید، افزایش بهره وری و کنترل ناکارآمدی های زنجیره تامین، خطر انتقال فشار هزینه ای به خانوارها و تضعیف همزمان تولید داخلی را در پی دارد. افزون بر این، آثار غیرمستقیم تورمی در محاسبات لحاظ نشده و هزینه نهایی سیاست می تواند بیشتر از برآوردهای اولیه باشد. انحصارگران و ارز ترجیحی بر اساس گزارش بازوی پژوهشی مجلس، یکی از چالش های بنیادین زنجیره تامین نهاده های دامی، انحصار در واردات است؛ ساختاری که در کنار ضعف نظارت و نبود نظام اطلاعاتی یکپارچه، زمینه توزیع رانت، احتکار، گران فروشی و انحراف نهاده ها از چرخه تولید را فراهم کرده است. گزارش ها از تخلفاتی همچون بیش اظهاری ارزش واردات، خالی فروشی نهاده ها، فروش با قیمت معادل ارز آزاد و استفاده از شرکت های متعدد با مالکیت یا مدیریت واحد حکایت دارند. در چنین شرایطی، سهم بالای گروهی محدود از واردات، رصد بازار و اجرای سیاست های تنظیمی را دشوار می کند. اصلاح ارز ترجیحی با هدف حذف رانت ناشی از تفاوت نرخ ارز می تواند بخشی از انگیزه های سودجویی را کاهش دهد؛ اما در بازاری با ساختار انحصار چندجانبه، آزادسازی قیمت ها بدون نظارت موثر، ممکن است قدرت قیمت گذاری واردکنندگان را افزایش دهد و هزینه بیشتری به تولیدکنندگان تحمیل کند. به بیان دیگر، حذف یارانه ارزی لزوما به معنای حذف رانت نیست و چه بسا شکل توزیع آن را تغییر دهد. از سوی دیگر، شکاف عملکرد کشاورزی ایران با متوسط جهانی، استفاده محدود از بذرهای اصلاح شده و ضعف سرمایه گذاری در زیرساخت های تولید، مشکلاتی فراتر از سیاست ارزی هستند. بنابراین، اصلاح ارز ترجیحی بدون رقابتی کردن واردات، شفافیت اطلاعاتی و تقویت نظارت بر زنجیره تامین، تضمینی برای کاهش هزینه تولید و افزایش رفاه مصرف کنندگان ایجاد نمی کند. ارز ترجیحی و اختلال در سازوکار تولید ارز ترجیحی، علاوه بر ایجاد رانت در زنجیره واردات، می تواند با مخدوش کردن سازوکار قیمت ها، به تخصیص ناکارآمد منابع و تضعیف بهره وری تولید منجر شود. هنگامی که نهاده های تولید با نرخی پایین تر از قیمت واقعی در اختیار بنگاه ها قرار می گیرند، هزینه تمام شده محصولات به درستی منعکس کننده کمیابی منابع نیست. در چنین شرایطی، بنگاه ها انگیزه کمتری برای بهینه سازی مصرف نهاده ها، سرمایه گذاری در فناوری های کارآمد و اصلاح ساختار هزینه های خود خواهند داشت. در نتیجه، ارز ترجیحی به جای ارتقای توان رقابتی صنعت، ممکن است به ابزاری برای تداوم فعالیت واحدهای کم بازده تبدیل شود. این سیاست همچنین می تواند بر بهره گیری از صرفه های ناشی از مقیاس اثر بگذارد. کاهش مصنوعی هزینه نهاده ها، ارزیابی دقیق مزیت توسعه ظرفیت تولید و مقایسه بازده سرمایه گذاری در واحدهای مختلف را دشوار می کند. در این وضعیت، گسترش تولید لزوما بر مبنای مزیت اقتصادی و افزایش بهره وری صورت نمی گیرد، بلکه ممکن است به دسترسی بنگاه ها به نهاده ارزان وابسته شود. به این ترتیب، حمایت ارزی به جای تقویت توان تولیدی، ساختاری ناکارآمد از حمایت صنعتی ایجاد می کند. در چنین شرایطی، حذف ارز ترجیحی با ایجاد شوک قیمتی، می تواند به بنگاه های کوچک تر و کسب وکارهای با تاب آوری کمتر، بیشترین آسیب را وارد کند. با این حال، حذف ارز ترجیحی نیز بدون اصلاح ساختار بازار نهاده ها و مهار انحصار واردات، تضمینی برای افزایش بهره وری نیست؛ زیرا افزایش ناگهانی هزینه ها می تواند بنگاه های کارآمد و کم بازده را همزمان تحت فشار قرار دهد و ظرفیت تولید داخلی را تضعیف کند. در صورتی که قیمت نهاده ها، بدون دخالت سیاستگذاران اقتصادی و همگام با نرخ تورم رشد کند، بنگاه ها فرصت دارند تا با محاسبه هزینه های واقعی تولید و نرخ بازده سرمایه گذاری در مقیاس های مختلف، مقدار، قیمت و سرمایه گذاری های مورد نیاز خود را برآورد کنند و در مقابل شوک های قیمتی و نوسانات بازار تاب آوری خود را افزایش دهند.