تناقض توسعه در شهر تهران

در شاخص جهانی شهرهای آکسفورد اکونومیکس در سال۲۰۲۶، تهران رتبه۴۵۹ را گرفته است. اصفهان با رتبه۶۴۱ دومین شهر ایرانی فهرست است و بعد از آن قم، شیراز، مشهد، رشت، تبریز، کرمانشاه، ارومیه، اهواز و زاهدان می آیند. این فاصله ها به تنهایی نمی گویند چرا شهرها در رقابت جهانی عملکرد متفاوتی دارند؛ اما بهانه خوبی است برای پرسیدن درباره مسیر توسعه شهری در ایران. مشکل تهران فقط یک رتبه پایین نیست، تناقضی است میان آنچه دارد و آنچه به دست می آورد. پایتخت دانشگاه های متمرکز، نیروی متخصص، بازار بزرگ و فعالیت اقتصادی گسترده دارد؛ ولی این مزیت ها به همان اندازه در کیفیت زندگی و محیط زیست دیده نمی شوند. داشتن منابع و استعداد با توانایی تبدیل آنها به رفاه عمومی فرق دارد. شهری که فرصت اقتصادی می سازد و همزمان زیرساخت هایش زیر فشار است، مسکن در آن سخت به دست می آید و مشکلات محیطی انباشته می شود، ممکن است بخشی از مزیتش را در همان فرآیند توسعه از دست بدهد. این وضعیت به تهران محدود نیست؛ هرچند بدون بررسی دقیق تر نمی شود یک الگوی واحد را به همه شهرهای ایران تعمیم داد. جایگاه شهرهای ایرانی در رتبه بندی آکسفورد درباره کیفیت مسیر توسعه شان هم سوال می سازد: آیا شهر فقط جایی است که جمعیت و فعالیت اقتصادی در آن جمع می شود یا می تواند محیطی بسازد که نیروی توانمند، کسب وکار نوآور و سرمایه مولد دلیل بیشتری برای ماندن و رشد کردن داشته باشند؟ جواب به ویژگی های اقتصادی و نهادی هر شهر بستگی دارد و با اندازه جمعیت یا رتبه در یک فهرست جهانی مشخص نمی شود. از همین زاویه، رقابت شهرها را نباید به مسابقه جذب سرمایه یا اجرای پروژه های بزرگ کاهش داد. اقتصاد قوی برای ایجاد شغل، تامین منابع عمومی و گسترش فرصت ها لازم است؛ اما کیفیت زندگی، دسترسی به خدمات، محیط زیست و ظرفیت نهادی هم در ماندگاری این مزیت نقش دارند. رابطه اینها دوطرفه است: اقتصاد منابع توسعه شهری را فراهم می کند و شهر خوب زیست هم به جذب و نگهداشت نیروی انسانی و فعالیت مولد کمک می کند. باید راهی پیدا کرد که این دو همدیگر را تقویت کنند و رشد یکی به قیمت فرسایش دیگری تمام نشود. حکمرانی هم چیزی بیشتر از یک سطر در جدول رتبه بندی است. حل مسایل شهری به هماهنگی میان نهادهای متعدد، تصمیم گیری بلندمدت، تامین مالی زیرساخت و پاسخگویی به شهروندان نیاز دارد. البته امتیاز حکمرانی تهران در شاخص آکسفورد در سطح ملی محاسبه می شود و نباید آن را ارزیابی مستقیم عملکرد شهرداری دانست. با این حال، همین نکته نشان می دهد سرنوشت شهرها فقط در محدوده مدیریت شهری رقم نمی خورد. سیاست های ملی در اقتصاد، انرژی، حمل ونقل، مسکن و محیط زیست روی عملکرد شهرها اثر می گذارند و از طرف دیگر کیفیت برنامه ریزی و مدیریت محلی هم در نحوه مواجهه با این محدودیت ها مهم است. به همین دلیل، سیاست توسعه شهری در ایران به دو تغییر نگاه نیاز دارد. اول اینکه موفقیت شهرها را نباید با رشد کالبدی، ساخت وساز بیشتر یا بزرگ تر شدن فعالیت اقتصادی سنجید. باید پرسید توسعه چقدر به دسترسی بهتر به مسکن و حمل ونقل، محیط سالم تر، شغل پایدار و زندگی باکیفیت تر رسیده است. دوم اینکه هر شهر باید با توجه به مزیت ها و محدودیت های خودش برنامه ریزی شود. نسخه ای که برای تهران، با آن تمرکز بالای فعالیت اقتصادی و انسانی، مناسب است، لزوما برای شهری با ساختار اقتصادی، مقیاس یا ظرفیت نهادی متفاوت جواب نمی دهد. در سطح جهانی هم تجربه شهرهای پیشرو نشان می دهد راه رسیدن به رقابت پذیری یکی نیست. بعضی روی بازارهای مالی و خدمات پیشرفته تکیه دارند و بعضی دیگر با فناوری، تولید پیشرفته یا خدمات کسب وکار جایگاهشان را محکم می کنند. درس اصلی برای شهرهای ایران تقلید از یک الگوی خارجی نیست؛ شناخت مزیت های واقعی هر شهر است و ساختن پیوند میان اقتصاد محلی، سرمایه انسانی، کیفیت زندگی و توان حکمرانی. رتبه بندی آکسفورد حکم نهایی درباره موفقیت یا شکست شهرهای ایران نیست. ارزشش در این است که نگاه را از عدد و رتبه به سوالی بنیادی تر می برد: شهرها تا چه حد می توانند ظرفیت هایشان را به فرصت واقعی برای شهروندان تبدیل کنند؟ اگر تنها هدف سیاستگذار بهتر شدن رتبه باشد، ممکن است کار به چند تغییر کوچک در شاخص ها ختم شود؛ ولی اگر هدف ساختن شهری باشد که زندگی و فعالیت اقتصادی در آن پایدارتر و دلپذیرتر است، رتبه بهتر می تواند نتیجه اصلاحات واقعی باشد. مساله اصلی تهران و بقیه شهرهای ایران این نیست که روی کدام پله از جدول هزار شهر جهان ایستاده اند. مساله این است که می توانند میان رشد اقتصادی، کیفیت زندگی و پایداری تعادل بسازند یا نه؟ توسعه شهری وقتی به مزیت رقابتی پایدار تبدیل می شود که شهر فقط جای تولید و فعالیت اقتصادی نباشد و برای زندگی آدم هایی هم که این فعالیت ها را ممکن می کنند، جای مناسبی باشد. درباره تهران نیز به نظر می رسد باید مساله تهران را در فاصله «ساختن ظرفیت» و «تبدیل ظرفیت به رفاه شهری» پیدا کرد. تهران نیروی انسانی متخصص دارد، فعالیت اقتصادی در آن متمرکز است و توان قابل توجهی برای جذب سرمایه و نوآوری دارد؛ اما داشتن این مزیت ها خودبه خود به معنی کیفیت زندگی بهتر، محیط زیست سالم تر یا حکمرانی کارآمدتر نیست. نیروی متخصص مثلا وقتی به بهتر شدن شهر کمک می کند که بتواند مولد کار کند، به حمل ونقل کارآمد دسترسی داشته باشد، در محیطی با کیفیت قابل قبول زندگی کند و در ساختن راه حل های شهری سهمی داشته باشد. اگر هزینه مسکن، وقتی که در رفت وآمد تلف می شود، آلودگی و بی ثباتی اقتصادی بخش بزرگی از توان و منابع شهروندان را بخورد، شهر شاید همچنان نیروی انسانی توانمند داشته باشد؛ ولی در بقیه ابعاد به اندازه آن جلو نمی رود. البته که این مساله را نمی شود فقط گردن شهرداری انداخت یا با عوض کردن شهردار حل کرد. شهرداری در حمل ونقل عمومی، توسعه مبتنی بر حمل ونقل عمومی، کیفیت فضاهای عمومی، کاربری زمین، خدمات محلی و بخشی از مدیریت محیط زیست هم اختیار مستقیم دارد و هم مسوولیت. دولت هم در سیاست های اقتصادی و مالی، تامین مالی زیرساخت های بزرگ، سیاست مسکن، انرژی، حمل ونقل ملی و هماهنگی دستگاه های اجرایی نقش تعیین کننده دارد. بالاتر از این دو، ساختار حکمرانی باید مسوولیت ها را روشن تقسیم کند، منابع را متناسب با وظایف بدهد، میان نهادها هماهنگی بسازد و شفافیت و پاسخ گویی را ممکن کند. برای همین، به جای اینکه بی پایه برای هر سطح سهمی درصدی تعیین کنیم، بهتر است ببینیم در هر حوزه اختیار تصمیم، منابع مالی و مسوولیت پاسخگویی دقیقا دست کدام نهاد است. هر نهادی باید متناسب با اختیار قانونی، منابع در دسترس و قدرت اثرگذاری اش پاسخ گو باشد. دردسر از جایی بزرگ می شود که نهادی مسوول نتیجه شناخته می شود؛ ولی ابزار و منابع کافی برای رسیدن به آن را ندارد یا چند نهاد در یک مساله دخیلند و کسی مسوولیت نهایی را نمی پذیرد. از نظر سیاستگذاری، راه حل این نیست که فقط روی جذب نیروی متخصص یا بیشتر کردن فعالیت اقتصادی تاکید کنیم. به جای میزان ساخت وساز و حجم فعالیت اقتصادی، باید دید شهر چقدر می تواند همزمان دسترسی به فرصت شغلی، کیفیت مسکن، زمان سفر، هوای پاک، خدمات عمومی و امکان مشارکت شهروندان را بهتر کند. برای این کار نه فقط تهران بقیه شهرها هم به برنامه ای بلندمدت و هماهنگ نیاز دارند، با هدف های قابل اندازه گیری و ارزیابی نهادهای مسوول بر پایه نتیجه واقعی برای شهروندان. اگر بخواهم در یک جمله بگویم، تهران و سایر شهرهای ایران به خصوص شهرهای داخل جدول رتبه بندی 1000 شهر جهان، بیشتر از آنکه ظرفیت کم داشته باشند، در تبدیل ظرفیت به نتیجه مشکل دارند. رتبه نیروی انسانی وقتی به مزیت واقعی شهری تبدیل می شود که ساختار اقتصاد، زیرساخت ها، کیفیت محیط زندگی و نظام حکمرانی کنار هم کار کنند. * پژوهشگر سیاستگذاری شهری